导读：昨天，国土资源部公告“2010年土地督察和执法监察情况”。公告显示，目前部分地区和行业违法违规用地形势依然严峻，国家及省级重点工程违法违规用地、地方人民政府主导违法违规用地问题突出。国土资源部党组成员、国家土地副总督察甘藏春在国新办发布会上表示，当前土地财政形成的机制存在弊端...

昨天，国土资源部公告“2010年土地督察和执法监察情况”。公告显示，目前部分地区和行业违法违规用地形势依然严峻，国家及省级重点工程违法违规用地、地方人民政府主导违法违规用地问题突出。国土资源部党组成员、国家土地副总督察甘藏春在国新办发布会上表示，当前土地财政形成的机制存在弊端，批评地方政府多卖地的做法牺牲了子孙后代的利益。

　　就在媒体广泛质疑地方政府过分依赖土地财政时,国家土地副总督察甘藏春4月19日明确表示:“在中国,土地财政是一个客观事实,是我们的一个制度安排。”甘藏春今天在国新办召开的新闻发布会上说,就是发达国家,城市政府这一级的财政收入70%甚至80%也同样来自土地税收。

　　在甘藏春看来,中国地方政府土地财政问题出在“形成机制”上。

　　而从国家土地总督察办公室今天发布的第4号国家土地督察公告(以下简称4号公告)所披露的地方政府在土地管理中所暴露出来的一些问题,不难看出“机制问题”所带来的严重后患。

　　土地财政牺牲子孙利益

　　就土地财政,甘藏春说,有它的宪法基础。“因为中国宪法确定,城市土地是国家所有,国有土地变成资产,形成资产性收入,这必然是财政性收入。”尽管甘藏春认可土地财政存在的必要性,但他同时也表示,当前土地财政形成的机制是有问题的。

　　甘藏春说,目前,中国的土地财政主要依赖扩大新增建设用地规模,通过土地出让来获取收益,地方政府主要的建设资金来源于土地出让收入,这样客观上促使了多卖地、快卖地、早卖地、贱卖地,牺牲了子孙后代的利益。

　　“市场经济比较完善的国家土地财政主要来源于土地保有的税收环节,不是依赖土地的增量环节。”甘藏春认为,国内应研究借鉴发达国家的经验,从机制上来研究土地财政的问题。

　　★ 问题：

　　13个省区违法占万亩耕地

　　在地方政府“多卖地、快卖地、早卖地、贱卖地”的大背景下,部分地区的土地违法违规问题频繁出现。

　　4号公告坦陈,少数省份耕地保护意识薄弱,热衷于上项目搞建设,“有的省份基本农田保护面积已逼近规划目标;有的省份耕地后备资源不足”。4号公告认为,这些省落实耕地占补平衡越来越困难,实施难度加大,补充耕地质量偏低。

　　同时,违法违规用地总量仍然较大,部分地区和行业的违法用地还比较严重。

　　国家土地督察公告显示，去年全国发现违法违规用地3.42万宗，涉及土地面积73.35万亩，其中耕地27.45万亩，有13个省(区)违法占用耕地超过1万亩。国家和省级重点工程项目违法用地33.04万亩，其中耕地15.02万亩，分别占全国违法用地面积和违法占用耕地面积的45.05%和54.72%。交通运输项目违法用地面积33.93万亩，其中耕地15.62万亩，分别占全国违法用地面积和违法占用耕地面积的46.27%和56.89%，主要集中在公路、铁路两个行业。

　　四川省简阳市人民政府2008年至2009年间以政府常务会议纪要形式违法批地1081.35亩;贵州省盘县人民政府2010年1月违法批准贵州省首黔资源开发有限公司建设盘县煤钢电一体化循环经济项目建设用地3343.5亩。这是4号公告披露的两个地方政府违法批地个案。

　　事实上,在土地财政的压力下,部分地方政府主导的违法违规问题仍时有发生。4号公告称,部分地方违反土地供应政策供地用地问题突出,违规供地包括改变保障住房土地用途;土地闲置;建设高尔夫球场等。

　　就此方面,4号公告点了一些地方的名——甘肃省榆中县人民政府违反工业用地最低价标准向有关企业无偿供应土地3455亩;内蒙古自治区呼和浩特市2007至2009年18个单位利用划拨的经济适用住房用地违规建设职工住宅楼;江西省南昌市2007至2009年间闲置土地面积9077亩,占已供应面积的20%;广东省四会市东城街道办事处违法征地建设高尔夫球场和别墅。

　　此外,部分地方政府及政府组成部门违反土地管理相关规定,办理有关审批手续。4号公告说,浙江省建德市发改局2009年以来未经土地预审先后核准、批准39个建设项目,黑龙江省哈尔滨市2008年以来城市规划部门违规调整容积率比较大的项目22个。

　　甘藏春表示，重点工程往往是违法的项目很少，但是一个违法项目占地的面积相当大，这样使得执法面临很大的困境，纠正起来也很难。比如高速公路没有审批，但是已经修起来了，你也不可能去没收、拆除，也形成执法困境。重点工程的项目审批制度上有待完善。

　　★ 影响：

　　土地财政促使早卖地贱卖地

　　针对发现的问题，国家土地督察机构已向30个省(区、市)发出督察意见书104份;共约谈地方负责人265人;共处理相关责任人8612人，其中给予党纪政纪处分7644人，移送司法机关追究刑事责任968人。

　　甘藏春表示，应该把土地财政与土地财政形成的机制区别开来。在中国，土地财政是一个客观事实，是制度安排。“因为中国宪法确定，城市土地是国家所有，国有土地变成资产，形成资产性收入，这必然是财政性收入”。

　　甘藏春表示，当前中国土地财政形成机制有问题。目前，中国的土地财政主要依赖扩大新增建设用地规模，通过土地的出让来获取收益，地方政府主要的建设资金来源于土地出让收入，这样客观上促使了多卖地、快卖地、早卖地、贱卖地，牺牲了子孙后代的利益。市场经济比较完善的国家土地财政主要来源于土地保有的税收环节，不是依赖土地的增量环节。

　　供需缺口大，土地违法会否反弹?

　　要形成节约用地“倒逼”机制

　　今年3月份，国土资源部进行了一次全国各地的建设项目用地需求的预测调研，从各地提出的需求看，大大超出了今年用地控制的总量。就此，甘藏春表示，面对这么大的供需缺口，国土资源部的应对之策是，“红线”不能碰、“地根”不能松、秩序不能乱、方式要转变、改革要深化。18亿亩耕地的“红线”是13亿人生命线，在任何时候中国人只能依靠中国自己的土地来养活中国人，特别是今年以来国际粮价攀升，更加深了人们对这个问题的认识。土地供需缺口大，也表明今年土地违法形势有可能反弹，这就要求强化土地督察，加强土地执法，确保土地法律的秩序不乱。

　　他表示，未来的现代化建设，我国土地的供应只会是日趋紧张，我国按需保证供应建设用地的时代已经一去不复返了。土地的供应政策就是要形成节约用地的“倒逼”机制，通过土地利用方式的改革助发展方式的转变。

　　加大保障房建设会否挤占商品住宅用地?

　　普通商品住宅用地量要高于前两年平均水平

　　怎么样既保证保障性安居工程的用地充分供应、应保尽保，同时充分地供应投放普通商品住宅的用地量?甘藏春表示，现在房地产调控到了一个关键阶段，两个方面供地都很重要。

　　他说，贯彻落实好一系列房地产调控政策，国土资源部一是要求1000万套保障性安居工程的用地应保尽保，同时适当扩大增加普通商品住宅用地的供应量。在用地计划的安排上，今年普通商品住宅的用地量要高于前两年的平均水平;二是加大对闲置房地产用地的清理力度，防止圈地、囤地情况的发生;三是完善招拍挂制度，改变过去完全依靠价高者得的方式，综合考虑各种因素来控制地价。

　　★ 措施：

　　征地成为法律修改工作重点

　　甘藏春透露，《土地管理法》的修改工作上周已经正式启动。国务院法制办正在组织有关部门开展调研，力争在较短的时间里完成《土地管理法》的修改，通过法制来推进土地管理的改革。

　　甘藏春表示，土地征收的问题是这次《土地管理法》修改的重点问题。例如，征地涉及公共利益的范围究竟怎么确定，既符合中国国情，有利于推进现代化建设，又有利于保护农民的合法权益，又有利于保护耕地，这是一个很复杂的问题。

　　★ 数说：

　　1083个项目

　　去年，各派驻地方的国家土地督察局实地核查188个城市3801个建设用地项目，发现1083个项目在建设用地审批、土地供应、耕地占补平衡、新增建设用地土地有偿使用费缴纳和征地补偿等方面存在问题。

　　8612人

　　去年共拆除、没收非法建筑物9712.54万平方米，共处理相关责任人8612人，其中给予党纪政纪处分7644人，移送司法机关追究刑事责任968人。132.3亿元

　　截至2010年12月31日，国家土地督察机构共督促地方政府收缴、追缴各类款项186.26亿元，其中收缴罚款40.56亿元，追缴土地出让收入132.3亿元，追缴耕地开垦费等有关税费8.43亿元，补发了征地补偿款14.35亿元。

　　15.6亿亩

　　国家土地督察公告显示，目前我国基本农田稳定在15.6亿亩，对确保18亿亩耕地红线起到至关重要的作用。

　　土地违法案件的共性及其警示

　　为充分发挥查处典型案件的警示和震慑作用，国土资源部向社会公布5起国土资源违法案件的查处结果。这5起案件是：安徽省和县政府违法批、占土地案，河南省台前县产业集聚区13家企业违法占地案，陕西阳山庄水泥有限责任公司违法占地案，广西四合工贸有限责任公司违法占地案，山西省原平市村干部王金元等违法采煤案。这些案件涉及地方的党委、政府高度重视，国土资源主管部门与有关部门紧密配合，既查事又查人。5起案件共给予19人党纪政纪处分，其中处级干部5人。目前，行政处罚和对相关责任人的党纪政纪处理均已落实。同时，国土资源部还公布了另外6起正在挂牌督办的案件和7起挂牌督办案件的处理结果。

　　为遏制土地违法现象，国家土地督察部门对存在国土资源违法行为地区的主要负责人进行约谈。该制度自2007年实行以来，有20个市县主要负责人被国家土地总督察请到北京约谈，与此同时，9个派驻地方的土地督察局也对多个城市的主要负责人进行了约谈。在约谈后，社会各界一直对下一步的处理方式既有期待也有担忧，担心约谈过后可能一切照旧，违法行为依然我行我素;期待约谈过后会有新气象，违法行为会有所收敛。现在，国土资源部公布了相关土地违法案件的事实和处理结果，可以说，这既是对公众期待的一种回应，也是对约谈可能走过场的担忧的一种澄清，更是对存在土地违法行为地区和人员的一种警告。

　　分析国土资源部此次公布的多起土地违法案件的事实和查办情况，不难发现有几个共同的特点：一是未依法办理用地审批手续，未批先占，在国家三令五申的情况下，变相违法占用土地;二是违法用地面积大，这些违法案件所涉土地面积动辄上千亩;三是违法用地用途不少是国家明令禁止的，有的是国家明令禁止的高尔夫球场建设项目，有的是国家限制发展的行业如水泥等;四是既对违法事实进行了纠正，不搞既成事实，又对负有责任的人员进行了党纪政纪处理，不搞下不为例。五是公开接受社会监督。不仅通告了已查清案件的处理结果，而且对正在查办的案件也一并公开，广泛接受社会监督。这样的处理方式具有警示意义和震慑作用。

　　同时，我们也发现一些值得深究的地方。首先，这些案件普遍违法的时间跨度长，多数都在一年以上，在这一时间跨度内，土地管理部门不可能没有发现，但是却未能有效制止，其中的原因值得总结;其次，有些违法案件占有耕地时间长，土地复垦费用大，有些违法用地即使恢复原状，损失也很大，这样的后果令人心忧;再次，对有些违法用地行为，当地有关部门的负责人不是不知道，但是在发展冲动或违法成本小的驱使下，公然违法，其负面影响不可小视;第四，有些违法案件几经反复，其中甚至有被约谈过的，案件处理时间过长一定程度上弱化了警示意义和震慑作用。

　　上述警示或者是教训，需要相关部门认真汲取。比如，违法成本小这一导致许多领域违法行为的重要原因，我们应该采取怎样的措施或者完善怎样的制度以避免这一问题在国土资源领域的重演?如何落实为更严格的制度或法律?比如，对于一些地方因政绩冲动公然违法的案件，对其中负有重要责任的人员的处理，要足以成为其他官员的警示牌;再比如，针对案件处理时间过长的问题，有关部门应该有所改变，发现违法行为，及时处理，不要让小违法演变成大违法，更不能让其成为其他违法者仿效的“样本”。